Анализа Комерцијалног уговора о модернизацији и реконструкцији мађарско- српске железничке везе за деоницу Нови Сад – Суботица – државна граница (Келебија) – део 1.
Проф. др Весна Ракић Водинелић
КЗН Анкетне комисије 07.05.2025.
Основни правни акт који је правни темељ за изградњу и реконструкцију железнице Нови Сад – Суботица – Келебија је Комерцијални уговор о модернизацији и реконструкцији мађарско- српске железничке везе за деоницу Нови Сад – Суботица – државна граница (Келебија) – даље Комерцијални уговор.
Ипак, овај уговор није коришћен као доказ ни у једном јавнотужилачком поступку поводом пада надстрешнице Железничке станице у Новом Саду, а несумњиво је да се односи и на реконструкцију те станице, укључујући и надстрешницу.
Тек решењем Вишег суда у Новом Саду, којим је оптужница враћена на допуну истраге, наложено је тужилаштву да овај уговор прибави, иако је он од почетка објављивања докумената био доступан јавности – објављен је на сајту Владе РС, али не и на сајту Вишег јавног тужилаштва у Новом Саду.
Анкетна комисија је до сада проучавала овај уговор са различитих становишта, а закључци Комисије били су, у погледу ангажовања подизвођача, у погледу докумената који недостају, а изрично су предвиђени овим уговором, те поводом искључења јавних набавки анексима уз овај уговор, били представљени јавности на конференцији за новинаре 26. 03. 2025.
У поступку пред Вишим јавним тужилаштвом и Вишим судом у Београду, овај уговор није био ни помињан ни испитиван.
Јавности није познато да ли се Тужилаштво за организовани криминал бави овим уговором – а то се од њега нужно очекује, с обзиром на његову стварну надлежност, а нарочито с обзиром на одређена својства и одредбе Комерцијалног уговора, које дају озбиљног повода за истраживање сумњи на коруптивност при сачињавању, изменама и извршењу овог уговора.
1. Правна природа Комерцијалног уговора
По називу, по уговорима и другим актима на које се у преамбули позива, по опису предмета уговора (чл. 1), по садржини (чл. 3), по одређивању уговорне цене, овај уговор је уговор о грађењу, регулисан у чл. 629 – 647 Закона о облигационим односима, а детаљно Законом о планирању и изградњи. На листи докумената са сајта Владе РС објављен је оверени превод уговора, са датумом 7. 7. 2018. На основу тога, закључујемо да је за сачињавање овог уговора меродавна била верзија Закона о планирању и изградњи закључно са изменама 2014, јер су доцније измене Закона објављене крајем 2018, затим 2019, 2020, 2022 и 2023. године. Међутим, на основу чл. 109. Комерцијалног уговора, тај уговор ступа на снагу, тј. постаје извршив даном потписивања споразума о зајму између кинеске Експорт-Импорт банке и Републике Србије. Тај споразум је потписан 25. 4. 2019. године, док је цена радова била одређена 9 месеци пре тога.
Комерцијални уговор међутим, поред одредби о пројектовању и извођењу радова, садржи низ одредаба о надзорном органу, који има место субјекта који управља уговором, издаје инструкције извођачу и подизвођачима, решава нејасноће, али не само то, него и спорове. У том послу, надзорни орган треба да делује независно и непристрасно, а ако се странке не споразумеју, надзорни орган може донети одлуку о спору, руководећи се правичношћу. Није му дозвољено да мења уговорне одредбе, али може предлагати њихову промену, кад су у питању промене цене или продужење рокова, а да би до промене дошло, потребна му је сагласност инвеститора – зачуђујуће не и извођача, чак ни онда када промена цене или рока иде на терет извођача. Сва ова овлашћења су предвиђена у чл. 9. Комерцијалног уговора.
Надзорни орган је, такође, овлашћен да одбије већ изведене радове, с тим што мора навести разлог. У том случају, извођач мора уклонити недостатке о свом трошку (чл. 45 и 46). Такође, надзорни орган може наредити обустављање радова у било ком тренутку, уз навођење разлога, а ако је разлог приписив извођачу, извођач нема право на накнаду трошкова обуставе радова (чл. 55).
Појам надзорног органа је “лице” које именују финансијер или инвеститор да делује као надзорни орган”, односно неко друго лице које они именују, и о томе обавештавају извођача (чл. 2.1.5. уговора). Надзорни орган спада у “особље” финансијера и инвеститора (чл. 2.1.8. уговора).
Стручни надзор је регулисан у чл. 153. Закона о планирању и изградњи. Улога надзорног органа се састоји у стручној техничкој контроли грађења у складу са грађевинском дозволом, техничком документацијом, у контроли квалитета извођења свих радова, контроли примене прописа и техничких нормативе, контроли изграђених објеката и материјала. По Закону, надзорни орган не управља уговором о грађењу, нити тумачи права и обавезе, не посредује ради мирног решења спора, нити спорове решава. Закон о облигационим односима не помиње улогу надзорног органа.
Према Комерцијалном уговору, надзорни орган није само лице техничке контроле, већ много више од тога. Овим уговором он је постављен као нека врста агента финансијера и инвеститора.
Комерцијални уговор је не само уговор о грађењу него и уговор о посредовању, дакле једна врста мешовитог уговора, што може бити од значаја за приступ и делатност ТОК.
2. Спорне одредбе Комерцијалног уговора које изазивају сумњу на корупцију
а) Комерцијални уговор носи датум 7. јул 2018. године. Њиме је одређена цена радова на суму од укупно 1 милијарда 162.810 долара. Цена је, дакле, одређена девет месеци пре ступања уговора на снагу (25. април 2019).
У цену је укључена добит извођача, трошкови припреме техничке документације, организовање градилишта, припремних радова, пратећег материјала и опреме и свих других директних и индиректних трошкова извођача. У цену нису укључени трошкови прибављања земљишта, који терете инвеститора, а он земљиште без накнаде предаје извођачу ради извођења радова, а није укључен ни ПДВ, као ни намети и царине. Цена се може мењати услед промењених околности и накнадних радова, уз сагласност уговорних странака, а највише до 10% од уговорене цене утврђене комерцијалним уговором. Под накнадним радовима подразумевају се и они који нису неопходни, али које захтевају финансијер и инвеститор. Цена и њене модификације уређени су у чл. 4 и 5 уговора.
Плаћање се врши на основу оверених привремених ситуација (чл. 6 уговора). Мора се поставити питање на основу чега је и због чега је формирана цена у време када није био окончан ни идејни пројекат који би требало да буде основ за одређивање цене. Идејни пројекат је био доступан тек у децембру 2018. године.
б) Уговорена цена радова на Железничкој станици у НС, према пројекту за грађевинску дозволу била је 2.915.908,70 долара. Међутим, у документу под бр. 130, објављеном на сајту Владе РС, цена Железничке станице у НС порасла је на 14.602.194 долара. Уговорена цена, међутим може се повећати највише до 10%. То се односи на укупну цену, али разумно је претпоставити да се највише до 10% могу повећавати цене по поддеоницама. А једна од поддеоница је Железничка станица у Новом Саду (чл. 2.1.29 уговора).
ц) Комерцијални уговор је закључен између Владе Републике Србије и Инфрастукуре железнице а.д. Србија са једне стране и China Raiway International (CRIC, ЦРИЦ) и China Communications Construction Company (CCCC, ЦЦЦЦ), ове две као конзорцијум. Дакле на једној страни су два субјекта Влада и акционарско друштво у јавној својини. Закон о пројектовању и изградњи, познаје појам финансијера, али редовно један субјект је инвеститор и као такав се третира, што је од правног значаја, јер онај ко има својства инвеститора има овлашћења и обавезе не само на основу уговора, већ и на основу закона. Да ли је на њихов однос првенствено примењив овај уговор или закон који регулише положај Владе и министарстава и положај јавних предузећа. Комерцијални уговор, разумљиво, не уређује однос између ових субјеката, па би онда ваљало применити закон. Ако је веровати исказу окривљене в.д. директорке Инфрастуктуре а.д, цео посао је фактички водио бивши министар грађевинарства, Горан Весић, и председник Републике, Александар Вучић.
д) У првобитном тексту Комерцијалног уговора предвиђен је избор подизвођача и добављача на основу “јавног конкурса, уз што већу конкуренцију” (чл. 16 ст. 2 и 3). Поступак спроводи извођач. Постоји ограничење – могу се ангажовати само подизвођачи чије седиште није у Кини. Ипак, ангажована су 2 подизвођача, са седиштем у Кини, који имају представништва у Србији.
Међутим, од поступка прибављања понуда у поступку јавне набавке, одустало се анексом 3, закљученим на основу инжењерске одлуке надзорног органа о извођењу додатних радова, од којих се неки односе управо на надстрешницу Железничке станице у Новом Саду, од 29. 11. 2022. Посао је, уз сагласност извођача, поверен фирми “Градитељ” из Новог Сада коју су непосредно именовали финансијер и инвеститор.
е) Да би се пратило сачињавање и извршење Комерцијалног уговора, неопходно је прибавити документа која нису стављена на увид јавности:
I Сачињавање уговора:
– документа релевантна за формирање и преиспитивање уговорене цене, у поседу Владе и Инфраструктуре а.д;
– уговор о кредиту између кинеске банке и Републике Србије;
– документација о начину избора свих подизвођача и добављача.
II Извршење Комерцијалног уговора:
– преписка о свим налозима надзорног органа;
– извештаји извођача о напредовању радова;
– подаци о овереним и исплаћеним привременим ситуацијама;
– полисе осигурања;
– захтеви за извођење додатних радова;
– захтеви за промену рокова;
– документа о извршеним инспекцијским контролама.
Итд.